Governo vs Parlamento, gli errori di Openpolis

7 gennaio 2016

Nei giorni scorsi molti organi di stampa ci hanno raccontato del “premierato forte” che si sarebbe instaurato surrettiziamente in Italia con il Governo Renzi. L’affermazione è supportata dalle conclusioni del “Minidossier” redatto da Openpolis, che ha approfondito il rapporto tra Parlamento e Governo, sentenziando – dopo alcune valutazioni e comparazioni di dati sull’iter delle leggi negli ultimi anni – che l’esecutivo ha una sorta di “strapotere” nei confronti delle camere.

Ora, che nel nostro Paese il ruolo del Presidente del Consiglio e del Governo si sia rafforzato politicamente, dal 1996 in poi, non è un segreto. Ma è un dato politico, quasi “sociale” direi. Il tentativo di certificare questa “innovazione costituzionale di fatto” attraverso lo studio di alcuni numeri è, invece, un tentativo velleitario se non un vero e proprio fallimento.

Non voglio screditare lo studio di Openpolis, l’errore sta infatti non nelle valutazioni numeriche, ma di più nelle conclusioni che vengono tratte partendo da presupposti che non possono essere utilizzati per dimostrare cose per le quali non sono assolutamente adatte. Questo perché le analisi di Openpolis non possono essere adatte per desumere il “quanto conta il Parlamento rispetto al Governo”, in quanto caratterizzate da alcuni errori di fondo (errori, beninteso, se l’obiettivo è capire il “peso” nella formazione delle leggi).

Vediamo quali.

Primo errore: Considerare l’iniziativa legislativa come elemento dirimente. Lo studio Openpolis si apre con un’analisi dei DDL e della loro “fortuna”, distinguendoli per iniziativa. La distinzione, che costituzionalmente regge, è però inefficace a capire effettivamente quale sia il rapporto di forza tra Parlamento e Governo.

Il fatto che la stragrande maggioranza dei DDL di iniziativa governativa vadano in porto e che quelli di iniziativa parlamentare non abbiano uguale sorte non significa affatto che il Parlamento sia meno forte del Governo. Lo studio, infatti, non considera il numero di modifiche che il Parlamento apporta alle proposte di iniziativa legislativa. La conclusione di un “super Governo” che impone i propri voleri al Parlamento sarebbe certificabile se si verificasse che la gran parte dei DDL di iniziativa governativa vengono approvati nella versione in cui vengono presentati. Ma così non è. Basti vedere la dinamica di approvazione del DDL di Delega su appalti e concessioni. Il testo presentato dal Governo prevedeva pochi principi di delega, all’articolo 1. Oggi siamo alla terza lettura in Senato ed i principi sono diventati una settantina.

Inoltre, non si considera il fatto che molti decreti vengono inglobati in altri progetti di legge e diventano leggi ordinarie, mentre i decreti vengono lasciati decadere (esempio Decreto sulle banche, ultima legge di stabilità). Stessa considerazione va fatta per alcuni DDL di iniziativa parlamentare, che vengono sovente inglobati in testi di origine governativa (come la riforma della consulenza finanziaria). Dimostrazione che più che l’iniziativa, conta la concretezza dei contenuti.

Secondo errore: La suddivisione temporale. Vengono paragonati due legislature molto diverse tra loro. La sedicesima, che è durata cinque anni, e la diciassettesima, che ha soli trentadue mesi di vita, poco più del 50%. E’ chiaro che in lassi temporali diversi, calcolare la percentuale di DDL approvati è fuorviante. E’ naturale che in più tempo la percentuale salga, perché man mano che il tempo passa l’iter legislativo prosegue. Più serio sarebbe stato paragonare le due legislature per periodi omogenei: capire cioè quale rapporto c’è tra proposte di legge approvate nei primi trentadue mesi di “vita”.

La stessa cosa vale per la comparazione, nell’ambito delle due legislature prese in esame, dei diversi governi. Nella sedicesima il Berlusconi IV e il Monti I, Nella diciassettesima il Letta I e il Renzi I. Ovviamente il Governo più “disponibile” nei confronti del Parlamento appare essere il Governo Monti. Perché “ovviamente”? Perché il Governo Monti è arrivato a chiusura di legislatura alla fase finale. E’ ovvio che i DDL di iniziativa parlamentare, il cui iter è partito a inizio legislatura, sono giunti alla fine quando a Palazzo Chigi c’era Monti. La conferma la troviamo se analizziamo il Governo che ha la percentuale più bassa di provvedimenti di iniziativa parlamentare approvati è il Letta I. Ma forse perché Enrico è poco rispettoso delle Camere? O lo è molto meno di Monti? Assolutamente no. Il motivo è semplicemente che Letta ha governato nel primo anno di vita della legislatura ed in quel periodo le proposte di iniziativa parlamentare avevano appena iniziato il loro viaggio verso la destinazione dell’approvazione finale.

Terzo errore: di tutt’erba un fascio. Gli analisti di Openpolis hanno distinto le leggi approvate per tipologia. Attenzione, per tipologia non per oggetto. O almeno solo in parte. La maggioranza dei provvedimenti approvati è costituita da trattati internazionali, che è naturale siano di iniziativa governativa. Non è che siano meno importati, ma non dovrebbero essere proprio computati in uno studio sul rapporto di forze tra Parlamento e Governo. E’ chiaro che gli accordi li fanno i governi e poi i parlamenti li ratificano.

Tant’è che, come si vede nello studio stesso, nella gran parte dei casi questi provvedimenti vengono approvati all’unanimità, fatto assolutamente straordinario in una dialettica parlamentare che tutto è fuorché un pranzo di gala. Più corretto sarebbe distinguere le leggi per “importanza”. E’ chiaro che ci sono provvedimenti a basso impatto sociale ed altri che invece ne hanno molto, moltissimo. Sono le leggi che contano davvero ed è lì che andrebbe misurato il rapporto di forza tra Governo e Parlamento. Per esempio, è il caso della Legge di Stabilità. Innanzitutto, è stabilito per legge che sia di iniziativa governativa. Ed è quindi nella fase emendativa che si verifica la capacità di incidenza e di esercizio del potere legislativo. Una statistica fatta di leggi in cui “una vale una” è assolutamente fuorviante, sia politicamente che sotto il profilo meramente numerico. Se pure volessimo dare per buono il criterio che il peso del legislatore si misura per numeri e non per impatto del contenuto, dobbiamo considerare che ci sono leggi (come la stabilità) che contengono centinaia di norme ed altre leggi che ne contengono anche solo una.

Quarto errore: mischiare le pere con le mele. Quando eravamo bambini la maestra ci diceva che non si dovevano mischiare le pere con le mele quando facevamo i problemini di matematica. Ed è proprio in questo errore che incorre Openpolis. La grande “performance” numerica del Governo sul Parlamento, infatti, viene fuori dalla prevalenza di approvazioni dei DDL di iniziativa governativa. Ma i dati sono drogati. Dai DDL di ratifica dei trattati internazionali (di cui ho scritto sopra), ma anche dalla mancata distinzione tra DDL ordinari e DDL di conversione di Decreti Legge. In realtà la differenza è spiegata nello studio.

Manca tuttavia una considerazione statistica che andrebbe fatta. L’incidenza percentuale delle modifiche che il Parlamento adotta rispetto al testo base. Anche in questo caso: se l’indagine dimostrasse che i decreti legge vengono convertiti in legge – almeno in maggioranza – così come sono, allora si potrebbe accettare la sintesi sullo strapotere governativo. Ma sappiamo bene che non è così. Anzi, il Parlamento va spesso oltre ed “approfitta” del “countdown” dei sessanta giorni per imporre al Governo alcune norme – che magari non digerisce bene – utilizzando la posizione di forza che, nella fase di conversione, si ribalta. Infatti se la fase iniziale della decretazione d’urgenza vede il Governo in posizione di prevalenza, la fase di conversione vede il Parlamento utilizzare l’elemento della potenziale scadenza come perno a suo favore. Della serie: “vuoi una approvazione celere? Accetta questo e dai l’ok a quell’altro”. La vera prova del nove è invece da fare con i DDL di disegni di legge ordinaria. Il monitoraggio di quel tipo di iter può essere utilmente paragonato, in termine concorrenziali, con quello dei DDL di iniziativa parlamentare. Vengono messi sullo stesso binario e non hanno scadenza. Con una differenza, tutta politica. I DDL di iniziativa governativa sono strumenti di realizzazione del programma di Governo, cui il Parlamento ha dato l’ok col voto di fiducia, quelli di iniziativa parlamentare non è affatto detto. Non è affatto detto anche se si contano (come fa Openpolis) quelle dei partiti di maggioranza. Se li si analizza nel merito se ne trovano molti, depositati ad esempio da singoli parlamentari del PD, vanno in controtendenza netta con il pensiero del Governo.

Questi quattro punti determinano il fatto che non sia possibile utilizzare questo studio per la dimostrazione scientifica del presupposto, e cioè che il Governo stia di fatto usurpando il Parlamento. Ovviamente non è vero neanche il contrario. Piuttosto, un’analisi attenta dovrebbe portare a condividere che è effettivamente cambiato il rapporto tra poteri, ma che si è semplicemente assestato su un diverso equilibrio. Il Parlamento si pone infatti sempre più come “contraltare” del Governo e come soggetto con cui trattare. Il sostanziale monopolio del Governo nella fase di iniziativa legislativa è un dato ormai assodato, che il Parlamento non contrasta, bensì utilizza. E’ infatti al momento del passaggio in Parlamento di un provvedimento governativo che le Camere, svolgono il proprio ruolo, finanche stravolgendo completamente l’impostazione del Governo. E tanto più il Governo è “interventista” sul piano legislativo, tanto più il Parlamento aumenta il proprio intervento. Tante più sono le cose che il Governo chiede al Parlamento, tanto più aumenta ciò che il Governo al Parlamento deve “dare”. Testimonianza ultima di questo nuovo rapporto è l’ultima legge di Stabilità, dove il Governo ha proposto e ottenuto un altissimo numero di modifiche al proprio testo e che ha visto un numero di proposte parlamentari approvate mai alto come in questo caso. Più chiedo, più do.

Più do, più chiedo. Nella consapevolezza che il procedimento legislativo va a buon fine se sulle questioni si genera convergenza tra i due attori, parlamentari e governativi. Sapendo che l’uno ha il potere di bloccare l’altro. All’affermarsi di questa dinamica nuova, contribuisce certamente l’avvento di una legge elettorale con voto di preferenza, che incentiva i parlamentari ad un atteggiamento “contrattuale” nei confronti del Governo, finalizzato a “portare a casa” l’approvazione di norme che appaghino richieste territoriali o di specifiche categorie. Questa conclusione, che probabilmente ha poco significato per costituzionalisti e giuristi, è però tuttavia importante per noi lobbisti e per i nostri clienti. L’idea infatti che per ottenere qualcosa, per trasformare un’istanza di una categoria in norma, o che per rappresentare con successo una problematica basti avere i favori dell’esecutivo è completamente sbagliata, e porta fuori strada. Come, completamente è fuori strada l’affermazione che il Governo sia “pigliatutto” e che abbia espropriato al Parlamento la funzione legislativa.

@AIannamorelli

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